财税观察专栏：攻坚“最难啃的骨头” 新一轮财税改革迎难而上

2023-12-28 11:06:27 作者： 来源：证券时报网 浏览次数：0 网友评论 0 条

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立足新时代新征程，新一轮的改革谋篇布局恰逢其时。接受证券时报记者采访的专家学者表示，新一轮改革的重心应当是构建事权和支出责任清晰合理的中央与地方政府间财税关系，通过建立全面、系统、法治化的预算监督体系，全面推进预算管理一体化，优化、健全地方税体系，厘清央地政府财政关系，更好发挥有效市场与有为政府的共同作用。

改革走向“深水区”央地财政关系亟待理顺

1993年，国务院作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，财政体制由此从“分灶吃饭”体制转向分税制，构建了长期有效的中央和地方关系以及系统规范的预算制度和税制体系。

过去分税制改革的重心在于税收分享，即政府间关于财政收入分配关系的改革。随着时间推移，分税制改革尚未解决的问题与当前财税体制所面临的经济形势相互交织，部分矛盾日益加深。上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇在接受证券时报记者采访时表示，这些问题主要体现在预算监督管理不够全面系统，整体税制亟待优化，中央和地方财政事权和支出责任划分不清等。

分税制改革后,中央财政收入得到提升,实现了财权向中央的集中,但财政支出的事权则较多留在了地方,央地财权和事权不匹配的问题持续加剧。中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋指出，县乡级财政压力很大，很重要的原因是承担了上级政府交办的很多任务。这些任务的事权属于上级政府，但落脚在下级政府，下级政府承担了支出责任。

为此，党的十八届三中全会以来的本轮财税体制改革，以“基本建立现代财政制度”为目标，重点围绕“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务开展。经过十年努力，目前，标准科学、规范透明、约束有力的预算制度基本建立；税种科学、结构优化、法律健全、规范公平的税收制度体系建立健全；权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成。

当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展需要应对的风险和挑战、需要解决的矛盾和问题更加错综复杂。从短期难点看，财政收支持续维持紧平衡状态，一些地方特别是基层财政收支矛盾较大；部分地方专项债券项目谋划不足，存在资金闲置；一些市县偿债能力弱、债务风险较高等。整体来看，地方财政运行压力更加突出。

中央财经大学财政税务学院党委书记樊勇指出，地方财政压力产生的原因首先是分税制的体制问题，即财权与事权不匹配。此外，制度性的保障不健全也是导致财政困难的原因。在收入事权划分不清晰时，转移支付就是在困难的时候发挥关键性作用的兜底性的制度。

“目前地方财政无论从总量、结构，还是内部循环关系来讲，已经不适应高质量的发展。”上海财经大学校长刘元春说，解决地方财政问题需要系统思考。中央和地方的关系需要全面梳理，同时税制结构必须要进行优化，转移支付的领域、方式也需要进行全面重构。

从中长期来看，构建新发展格局、推动高质量发展和统一大市场建设等重大国家战略对财政的统筹和服务保障能力提出了更高的要求。中央财经大学校长、党委副书记马海涛指出，财税制度内嵌于治国理政各领域，只有不断适应新时代的主题和使命，才能更好实现全面建成社会主义现代化强国的目标。

在新时代新征程上，党的二十大报告已经为进一步深化财税体制改革指明方向：健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。

中央与地方财政事权和支出责任划分被称为财税体制改革中“最难啃的骨头”。受访专家认为，党的二十大报告所部署的三个改革方向，均关系到地方财政体制和地方财政运行问题，更直指中央与地方事权和支出责任的划分问题。中央财经大学财政税务学院副教授孙鲲鹏向记者表示，总体来看，新一轮财税体制改革的首要任务，或在于形成一套能够调动各级政府积极性、提升财政资源利用效率、有效治理风险的政府间财政关系。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，未来，要进一步理清政府与市场关系，界定政府规模，避免政府支出责任持续扩张，避免有限财力与无限责任之间的矛盾；中央上收部分事权和支出责任，减轻地方政府的支出责任和支出负担；进一步稳定宏观税负；不断规范转移支付尤其是共同事权转移支付；深化省以下财政体制改革，省与市县强化省级事权和支出责任，赋予省级统筹当地的职权。

提升资金使用效率全面推进预算管理一体化

持续深化预算管理制度改革、健全现代预算制度是确保国家战略实施和政府政策落实的重要保障。目前，财政预算管理一体化系统基本覆盖县级及以上行政区划和预算单位，初步实现了预算管理各环节的衔接贯通。

不过，审计署审计长侯凯在今年6月作《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称《审计工作报告》）时指出，预算分配管理还存诸多薄弱环节，现代预算制度改革需向纵深推进。财政部原部长刘昆也在署名文章中指出，现阶段预算统筹力度、预算控制和约束、财政资源使用等方面还存在不足。

根据《审计工作报告》，在实际工作中，财政预算管理存在一般公共预算与其他预算边界不够清晰，与国有资本经营预算支出交叉，与政府投资基金投向重复；预算分配不够科学合理，部分政府投资基金未按要求聚焦解决融资瓶颈，转移支付清理整合还不到位；预算绩效管理较为薄弱，绩效目标设置不合理，部分项目存在绩效指标缺乏约束等问题。

刘昆指出，当前和今后一个时期，要保持宏观税负基本稳定，财政相应处于紧平衡状态，必须加强资源统筹，集中财力办大事。在具体方向上，受访专家认为，应从三个方面加强财政预算管理：继续加强财政“四本账”预算的统筹力度和水平，继续加强对结余资金和闲置资产的有效管理，继续加强对民生福祉和国家重点战略的财政统筹保障力度。

“提升资金使用效率是新时期财政预算工作的重要内容。”王桦宇表示，要推进综合全程监管机制。在严格预算控制、核算和决算基础上，实施资金分类管理，完善全过程监管机制，“把钱管在制度里”，全面推进预算管理一体化，深化中央和地方财政系统信息以及财政与行业部门信息的融通机制，完整反映预算资金流向和预算项目全生命周期情况。

孙鲲鹏则认为，深化预算绩效管理是提升财政资金效率的重要手段，要扩大预算绩效评价范围，提高绩效评价质量，通过科学的绩效评价体系，对政府各项支出和收入进行有针对性的分析和评估，确保资源投入的确切需要和实际效果相匹配。“具体来说，要大力推行全面推进预算管理一体化。”

加强财政预算绩效管理的关键在于科学设置绩效评价目标范围。孙鲲鹏建议，未来在设置财政预算绩效评价目标时，要充分考虑申请资金方、分配资金方和批复资金方的共同参与，提升财政预算部门在目标设置中话语权，确保各部门、政策及项目的绩效目标具体、清晰、可量化、可评价。结果运用方面，要健全评价结果反馈和整改机制，保证预算绩效评价结果能够真正落地应用、影响利益分配。相关部门要根据评价结果，制定绩效问题整改方案，形成反馈、整改、提升绩效的良性循环。

“先易后难、先有后优”积极推进健全地方税体系

近年来，我国税制改革取得重大进展，减税降费规模空前，税收调控取得明显成效。但随着中国经济由高速增长向高质量增长持续演进，财政收入增速有所放缓，叠加大规模减税降费、部分刚性支出持续增加等因素影响，地方财政收支矛盾显现。

地方主要财政收入来源是一般公共预算收入和政府性基金收入，在房地产发展新模式加快构建背景下，传统“土地财政”模式难以为继，地方的财政收入更多依赖于税收收入。2023年前11个月，地方一般公共预算本级收入108439亿元，同比增长8.7%；地方政府性基金预算本级收入48179亿元，同比下降14.4%。

税收收入的重要性日益凸显，学界对地方税收体系的讨论也从未停止，受访专家普遍认为，当前需尽快健全地方税体系。

从地方税税基看，吕冰洋指出，现在地方税的特点主要是流动性税基，纳税人主要为企业纳税人。流动性税基的好处是可以调动地方发展经济的积极性，负向影响则是激发地方政府间的“逐底竞争”，因为税率越低越有利于招商引资并发展经济，但这不利于经济高质量发展，不利于建设统一大市场，不利于地方政府职能转变。

从地方税的主体税种看，孙鲲鹏指出，在目前以共享税为主的制度下，地方缺乏对当地财力具有决定性影响且长期稳定的地方税主体税种，尽管地方税种类不少，但呈现出收入有限、覆盖面窄等特点，难以成为地方财政的主体来源，导致部分地方长期依赖上级转移支付。“同时，包括法规制定权、解释权、税收减免权等税收管理权限主要集中在中央，在一定程度上影响了地方政府根据地区实际情况调整配置资源的能力。”孙鲲鹏向记者表示。

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇认为，新一轮财税体制改革需要保留分税制的基本框架，在此基础上设计具体改革方案。改革的重点应该是进一步完善分税制，而完善分税制的关键就是健全地方税体系。

“地方税制度改革的主要方向是培育地方税源。”王桦宇建议，根据具体情况，适时加快消费税改革和房地产税立法等工作，按照“先易后难、先有后优”的原则积极推进落实。

在具体实施上，针对消费税的改革或时机已至。孙鲲鹏认为，推动消费税改革，调整消费税征税范围和税率。同时，可以将消费税征税环节后移作地方税，并赋予地方更多税收征管权限，以有效应对征收环节后移可能产生的征管难题。

此外，加快完善以个人所得税等直接税为主体税种的地方税体系，在为地方政府增加财政收入的同时，也能发挥调节收入分配、促进社会公平的作用。多位专家强调，新税种的开征还要谨慎评估可能带来的次生风险。下一步，可以考虑加快立法或扩大改革试点面，通过观察试点经验稳妥推进税制改革。

王桦宇还指出，提高直接税比重不是简单提升直接税的征收范围或税率，而是需要统筹考虑在降低间接税税负和促进税基增长扩大的基础上，对直接税的税制要素进行必要的结构性优化。

“在具体推进过程中，要适度降低间接税税负，根据经济社会发展情况，适时推进增值税‘三档并两档’、全链条抵扣等改革进程，择机推进消费税、关税相关税种的税目、税率等税制要素优化。同时，在综合税负稳定的前提下，适度提升直接税的税负占比。”王桦宇说。

值得一提的是，随着数字经济的发展，经济活动地、价值创造地与现行税制下税源地背离的情况日益突出，如电子商务将批发零售地与消费地空间分离。孙鲲鹏建议，未来应探索适应数字经济的地方税收划分方式，进一步完善企业所得税跨区域分配制度，解决数字经济发展导致区域税源分布不均衡问题。

保持适度规模提高转移支付法治化水平

近年来，财政转移支付制度的改革持续深化，构建了由一般转移支付、共同事权转移支付和专项转移支付组成的转移支付体系。同时，中央对地方转移支付规模持续增长，今年已首次突破10万亿元。受访专家一致认为，考虑到当前地方财政收支平衡压力，防范财政风险，维持一定规模的中央对地方转移支付是十分有必要的。但持续保持大规模的转移支付力度，也可能会影响到地方政府的自主性和积极性。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟向记者指出，目前地方财政对中央转移支付的总体依赖度仍处于较高水平，且在很多中西部地区还有上升趋势。中央转移支付不再只是地方财政缺口的“补充救济”，而是成了地方财政得以维系的“主体力量”。

转移支付不是简单的中央给地方资金，更重要的应该是确定一套能够充分调动中央和地方两个积极性的转移支付体制。在杨志勇看来，中央对地方转移支付过多，容易滋生地方“等、靠、要”等问题，不利于地方积极性的发挥。地方所获得的转移支付不足，同样不利于地方。

孙鲲鹏建议，未来可以在一般性转移支付和专项转移支付以外，探索实施分类转移支付模式。分类转移支付是介于一般性转移支付和专项转移支付之间的一种形式，即上级政府只规定资金用途的大致方向，但具体的支出细节不做规定。这种方式既可以符合上级政府的指令，又可以调动地方政府的积极性。

王桦宇也表示，专项转移支付以保障落实中央政府的重大决策部署为目标，要加强资金的定向精准使用管理，强化对地方的引导激励，提高资金效能。

值得一提的是，财政转移支付在解决地区财政不平衡问题、推进地区间基本公共服务均等化等方面发挥着重要作用。然而，当前财政转移支付制度并没有专门的法律，相关制度主要为财政部的部门规章。

田志伟认为，中央对地方转移支付应当有法可依。目前有关转移支付的管理办法是财政部各个司局分别制定的，迄今为止没有更高法律层级的法规条律。就目前形势来看，现有的法律、法规依然落后于财政转移支付制度实践的要求，应当适时出台《转移支付法》及其实施细则来约束转移支付的确立程序、合理标准、管理及信息透明问题。

在第十四届全国人大常委会委员、监察和司法委员会委员叶赞平看来，针对财政转移支付这项工作，国务院、财政部相继出台了一系列意见和规范性文件，立法基础很好，立法时机也较为成熟，建议国务院、财政部加大力度，加快推进财政转移支付条例的制定，进一步提高财政转移支付工作的法治化水平，进一步规范财政转移支付工作。